28.05.2010 Парламентская газета

Начало 2010 года обнажило главные проблемы в сфере ЖКХ: бесконтрольный рост тарифов и низкое качество услуг. Они заставили руководство страны принимать меры на самом высоком уровне.

Правительство регулярно создавало штабы, для того чтобы сбить ценовой накал монополистов. При этом окончательно выяснилось, что сегодня невозможно прекратить государственное регулирование цен на рынке коммунальных услуг. Но и задачу превратить ЖКХ из социальной функции государства в экономически эффективную отрасль тоже никто не отменял. Разрешить это противоречие в одной из отраслей ЖКХ должен закон «О теплоснабжении», который, подобно его предшественнику – закону об электроэнергетике, запускает механизм серьёзных реформ в своей сфере. «Парламентская газета» уже освещала ход работы над этим законом (см. №62 от 20.11.09 г. и №24 от 14.05.10 г.)

На состоявшихся на прошлой неделе парламентских слушаниях, организованных Комитетом Государственной Думы по энергетике, было решено представить ко второму чтению в июле 2010 года полностью обновлённый вариант этого документа. Что изменилось в законе и какие реформы он принесёт в эту важнейшую для нашей страны отрасль?

Теплоснабжение по-русски

Теплоснабжение России обеспечивают 485 ТЭЦ, около 6,5 тысячи котельных мощностью более 20 Гкал/час, более 100 тысяч мелких котельных и около 600 тысяч автономных индивидуальных теплогенераторов. Суммарная протяжённость тепловых сетей в двухтрубном исчислении составляет 183 300 километров. В отрасли работают около 2 миллионов человек. Подобных систем в мире больше нет.

В связи с тем что в 1990-е годы инвестиции в основные фонды теплоснабжения почти не производились, оборудование и коммуникации находятся в изношенном состоянии. По данным Минэнерго России, средний процент износа теплосетей оценивается в 60–70 процентов. С середины 1990-х руководство предприятий теплоснабжения, стремясь не допустить роста аварийности, пыталось сохранить объёмы перекладок сетей, снижая требования к качеству и всячески удешевляя строительные работы.

Переложенные сети имели очень низкий ресурс и через 5–7 лет требовали новой перекладки. В итоге количество аварийных сетей с 2000 года начало расти в геометрической прогрессии, а количество аварий стало удваиваться через каждые два года. На слушаниях привели пример: в Санкт-Петербурге за год произошло 15 тысяч повреждений на теплосетях, которым всего 10 лет.

Но самое главное – почти повсеместно российское теплоснабжение сегодня предоставляет потребителю услугу низкого качества. Зимой в квартирах россиян холодно, а в тёплые дни осени и весны – жарко. Почему это происходит? Мировые эксперты единодушно отмечают, что в России высок технический уровень персонала и уровень эксплуатации оборудования ТЭЦ. Основная причина некачественного теплоснабжения – массовый переход на пониженный температурный график теплоносителя, что вызвано неплатежами. Вместо расчётной температуры теплоносителя в зимний период 1500 С температура воды, отпускаемой ТЭЦ во многих городах, не превышает 70–800 С. При этом страдают все потребители: и те, кто платит, и те, кто не платит. Платёжеспособные потребители сами отключаются от централизованного теплоснабжения и создают собственные источники тепла. Это оказалось выгодно крупным предприятиям из-за довольно низких цен на газ.

В свою очередь, пониженный температурный график привёл к разрегулированию тепловых сетей и недостаточным перепадам давлений на концевых участках, что вынудило муниципалитеты строить собственные котельные, для красоты называя это меро­приятиями по энергосбережению.

Строительство муниципальных котельных ещё больше ухудшило положение в системе централизованного теплоснабжения. Вместо 200 крупных теплоснабжающих организаций в стране возникли тысячи разнокалиберных предприятий, подчинённых только главам местных администраций. Основными потребителями тепла от ТЭЦ остались предприятия бюджетной сферы и жилищный фонд, то есть главные неплательщики. Таким образом, неразумная тарифная политика, последовавшие за этим массовые неплатежи и отключения потребителей привели к тому, что система начала разваливаться.

Сегодня тепловые сети в России – самые дорогие в мире: реальные тепловые потери составляют от 20 до 50 процентов выработки тепла зимой и от 30 до 70 летом. Утечки теплоносителя превышают нормы, принятые в развитых странах, в миллионы раз.

Замена трубопроводов из-за коррозии происходит в 4–5 раз чаще, чем принято в других странах. Трубопроводы, эксплуатируемые в других странах по 30–50 лет, у нас часто начинают выходить из строя на 2–4-й год эксплуатации. В тепловых сетях теряется вся экономия от комбинированной выработки тепла и электроэнергии на ТЭЦ. Именно в тепловых сетях наступает конец российской теплофикации – технической идее, победившей в последние годы во всём мире.

За рубежом после осуществления большинства окупаемых мероприятий по энергосбережению всё более осознают выгоду от экономии при комбинированной выработке тепла и электроэнергии и массово внедряют теплофикацию. В России всё наоборот: деньги уходят на строительство новых котельных, выгодных только при низкой цене на газ, а достояние страны – мощная система теплофикаци – разрушается.

При этом эксперты считают, что, несмотря на все стенания о недофинансировании, нельзя доводить плату за теплоснабжение для населения до 100 процентов фактических затрат, так как эта мера только законсервирует существующие пороки теплоснабжения. Тем более что включение в тариф сверхнормативных потерь легко может быть оспорено по антимонопольному законодательству.

Что изменит новый закон?

«С 2003 года (когда появился первый вариант закона. – Е.Ч.) прошло семь лет, – говорит Юрий Липатов, председатель Комитета Государственной Думы по энергетике. – Мы с сенатором Валентином Межевичем много лет жизни отдали для того, чтобы подготовить этот документ. Он шёл с боями. Слишком разными были подходы у министерств и федеральных служб. Все считали, что это абсолютно тёмное и непонятное дело, и браться за него никто не хотел. Отрадно, что на протяжении последних двух месяцев для доработки этого законопроекта мы посадили за один рабочий стол представителей всех министерств и ведомств, политических структур. И это уже были единомышленники. Тот, кто видел этот закон в первом чтении и сейчас, тот понял, что это два разных документа».

Юрий Липатов считает, что за государством должны остаться разработка стратегии развития теплоснабжения, анализ причин возникающих проблем и определение методов их решения, а также действенный государственный надзор за безопасностью тепловых станций и качеством теплоснабжения населения.

Основными принципами экономических отношений в сфере теплоснабжения должны стать приоритетное использование комбинированной выработки электрической и тепловой энергии (так называемая когенерация. – Е.Ч.) и обеспечение экономически обоснованной доходности инвестиций.

Законопроект предусматривает, что органы местного самоуправления получат полномочия разрабатывать и утверждать схему теплоснабжения, которая станет частью программы комплексного развития коммунальной инфраструктуры региона. Развитие систем теплоснабжения муниципалитетов, а также распределение тепловой нагрузки осуществляется только на основе схемы теплоснабжения.

При подготовке законопроекта ко второму чтению были учтены замечания, поступившие из регионов от исполнительных и законодательных органов власти субъектов Российской Федерации. Было рассмотрено более 500 поправок, поступивших от субъектов права законодательной инициативы. Наибольшее число замечаний касалось обязательного членства тепловых и теплоснабжающих организаций в саморегулируемых организациях. Это требование было снято. Теперь крупные производители, а также единственные теплоснабжающие организации в системе, например единственная деревенская котельная, освобождаются от участия в саморегулируемых организациях.

В связи с прекращением 1 января 2011 года действия Федерального закона №41-ФЗ «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации» в законопроект были введены нормы этого закона, касающиеся регулирования тарифов на тепловую энергию.

Законопроект предусматривает и возможность отмены тарифов на тепловую энергию. «Эти положения сформулированы с большой осторожностью, – комментирует Юрий Липатов. – Скорее предусмотрена сама возможность отмены регулирования тарифов на отдельных территориях, чем определена приоритетность или желательность данной процедуры».

По-новому изложены вопросы заключения договора теплоснабжения. Теперь потребители будут обязаны заключить договоры с одной теплоснабжающей структурой, названной единой теплоснабжающей организацией. А эта организация, в свою очередь, будет обязана осуществлять теплоснабжение любого потребителя в системе теплоснабжения. Обязательным признаком такой организации должно быть владение источниками тепловой энергии или тепловыми сетями в данной системе теплоснабжения. Таким образом, из договорной конструкции исключаются фирмы-однодневки. Эта норма подобна институту гарантирующих поставщиков в электроэнергетике. И она обеспечит надёжность и бесперебойность теплоснабжения, считает Юрий Липатов.

Сомнения остались

Наиболее серьёзные замечания к законопроекту высказал Василий Тарасюк, заместитель председателя Комитета Государст­венной Думы по вопросам местного самоуправления. По его мнению, документ расширяет установленные законодательством полномочия органов местного самоуправления. А фактически перебрасывает всю ответственность за теплоснабжение на муниципальный уровень. «Мы, например, с этим не согласны», – заключил депутат. Он также поставил вопрос о том, какой федеральный орган будет проверять готовность сетей теплоснабжения в муниципальных образованиях. Есть ли в исполнительной власти такой орган, который способен проверить теплосистемы 24 тысяч поселений?

Валентин Межевич ответил, что в любом случае при сбое теплоснабжения жители идут за решением к местной власти. Значит, надо дать ей соответствующие полномочия.

Представитель РАО «Энергетические системы Востока» указал, что законопроект не решает вопрос с неплатежами от многоквартирных домов. РАО «ЭС Востока» обслуживает 2 миллиона квартир от Магадана до Сахалина. Ежегодно они подают 200 тысяч исков по неоплате тепла и электроэнергии. Этими исками завалили Магадан, Камчатку, Сахалин. И не разборок с малоимущими, а снижения цен на тепло при росте качества теплоснабжения ждут от этого важного закона граждане России.